行业新闻首页新闻中心行业新闻

增量配网特许经营,会比城市燃气更好吗?

2019.05.08

  已投运增量配电业务改革试点项目超过60个,28个试点项目已开工建设,改革试点初见成效——这是增量配电业务改革正式启动近三年来的一份答卷。
  
  近日,国家发改委新闻发言人袁达介绍电力体制改革进展情况时表示,2016年11月以来,改革试点有效激发了社会资本投资增量配电项目的积极性,促进了配电网建设发展,在推动提高配电网运营效率、改善供电服务质量等方面进行了积极探索。
  
  特许经营模式的应用或是这些探索当中的亮点之一。在本轮电力改革之前,输配电领域尚未完整尝试过特许经营,而增量配电业务试点开展以来,河南郑州航空港、江苏连云港徐圩新区、重庆合川等多个项目都采用了特许经营模式。
  
  这些项目特许经营的基本流程包括:政府作为授权方,将增配试点区域内的配电权授予经市场化竞争(公开招投标)优选出的业主,项目业主负责该区域内配电设施的投资、建设、运营,经营期限一般为25-30年,政府与项目业主之间签订特许经营协议,对各自的权利义务加以明确。
  
  对于电力行业来说,特许经营还是个新鲜事物,同为能源领域的城市燃气行业则对它更加熟悉。自2004年国家住房城乡建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》,城市燃气已经历了15年的特许经营管理。虽然许多地区也还未经历一个完整周期,但已比初试特许经营的配电走到了更远的未来。
  
  管理体制的改变不仅实现了整个行业扭亏为盈,且极大地促进了城市燃气的投资建设,并产生了不同地区的比照效应。但十多年过去,特许经营模式也逐渐显现出一些弊端,“跑马圈地”并不能与市场化划等号,甚至有评论称,如果不解决问题,这种模式将加速背离市场化的初衷。
  
  如果说30年是特许经营的一个完整周期,行将过半的城市燃气也正在寻找帕累托改进。刚刚试水的配电网会否做得更好?
  
  1.特许经营下的“双面”城市燃气
  
  2002年12月,原国家建设部印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城【2002】272号)提到,开放市政公用行业投资建设、运营、作业市场,建立政府特许经营制度。2004年,国家住房城乡建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》,将市政公用事业特许经营界定为“政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度”。
  
  一位长期从事城市燃气工作的人士回忆,90年代自来水和煤气由地方政府投资运营,改革开放后成为政府巨大的包袱,不同地区每年要投入数百到数千万元不等,无论供应还是服务都难以得到保障。
  
  “为了解决燃气供给不足、政府财政负担重的问题,燃气开始借鉴国外市场化的经验,决定引入社会资本,进行专业化管理。”上述人士说。
  
  引入社会资本的目的是促进投资、提高运营管理效率,其本质是引入竞争。而1998年开始实施的《城市燃气管理办法》规定,城市管道燃气采用“区域性统一经营制度”,这意味着它的建设和运营具有明显的排他性,同时也意味着城市燃气业务难以全方位引入竞争,尤其是管道的投资建设——后来者不具备竞争优势,只会造成重复投资,浪费社会资源。
  
  不过,有一种模式被认为能够实现目标并且不打破其天然属性,即政府授权企业独家经营。资深燃气分析人士林须忠曾撰文写道,特许经营的初衷在于通过市场的排他性权利,以市场保护交换政策性负担。
  
  嗅到商机的有中国燃气、港华燃气、新奥燃气等公司,经历近十年的“圈地运动”,这三家燃气公司,加上华润燃气、昆仑燃气在业内并称为“五虎”。此外,还有北京燃气、上海燃气、深圳燃气、广州燃气、佛山燃气等属于地方城市燃气公司,以及部分省网公司、个体工商业主,共同组成了特许经营制度实施之后的城市燃气市场。
  
  中石油相关业内人士曾撰文指出,在经营体制方面,大部分燃气公司实现了股权结构多元化,建立了完善的法人治理结构和现代化经营管理制度;在管理手段上,规模较大的燃气集团实现了信息化、数字化,相较过去,管网运行的维护和故障预警能力都得到很大提升。
  
  “不得不承认,城市燃气迎来了蓬勃发展的十年。城市燃气的投资建设运营得到‘松绑’。” 博轶咨询总经理杨常新感叹。
  
  中石油经济技术研究院统计,截至2018年12月,城市燃气的天然气消费量占到我国天然气总消费量的36%,高于发电、工业燃料等领域。
  
  行业的迅速成长也带来了阵痛:2016年共发生燃气爆炸事故805起,伤亡人数逾1000人;仅在2014年,就有湖北、重庆、山东、江苏等地的燃气企业受到反垄断调查,并被认定为滥用市场支配地位而受到处罚,罚金超过3000万元;同时对于燃气企业经营利润的主要来源之一——初装费,也有越来越多声音要求取消。
  
  怎一个乱字了得。
  
  林须忠认为,城市燃气引入特许经营制度达到了一定的效果,站在今天来看,在省级甚至全国范围内,这种模式依然为各级政府带来了供应、价格和服务水平的比照,这或许也是增量配网改革想要达到的目标之一。
  
  但从城市燃气领域的实践看,现行的特许经营制度正在呈现政企关系的异化,企业为了获得项目审批、价格监管等方面的支持,往往会邀请当地政府入股,这就造成政府拥有“裁判员”和“运动员”的双重身份。这种政企关系的“捆绑”使得部分地区特许经营目标也发生了异化。
  
  相关资料记载,2004年,北京经济技术开发区东区燃气特许经营权招标,价格最低者中标。2016年,福建三明煤气公司以3.2亿元出让49%的股份,为了获得更高的溢价,三明市政府发文要收回下属区县已授出的特许经营权,这与10年前泉州特许经营权拍出的6700万元人民币相比,价格涨了将近10倍,而三明的市场容量不足泉州的1/10.还有一些地方政府重复授出特许经营权,导致企业争抢地盘,重复建设。
  
  杨常新透露,对于一些上市公司来说,获得城市燃气的特许经营权或许不能马上贡献利润,但只要通告达成了一项重大投资,股价立刻就会上扬。因此,他们还是愿意接受溢价。
  
  原本追求供气成本最低的特许经营沦为了政府拓展非税收收入的工具。
  
  据悉,并不是所有企业拿到特许经营权后都进行了实际投资、建设和运营,特别是区域涉及老旧小区和居民用气,因利润空间小,结果往往是闲置,耽误了一些城镇的燃气供应。
  
  从企业层面看,特许经营模式培育起了数个实力较强的燃气公司,但现行的行政授权也造成了一定区域范围内的垄断问题。
  
  “管道具有排他性,但加气等业务并不具备。”林须忠说,部分地方或通过投资协议、会议纪要等非正式方式,在加气、工程安装等业务中实际实行特许经营。
  
  这种默认“都应由我来做”的行业潜规则近年来屡屡招致反垄断审查。例如,2015年2月宿迁中石油昆仑燃气有限公司在新建居民小区开发过程中利用其独家供气的垄断地位,限定房地产开发企业所开发楼盘的天然气管道安装工程必须由其承接安装。江苏工商局认为,燃气公司的行为违反了《反垄断法》第十七条第一款第(四)项禁止性规定,责令燃气公司停止违法行为,并处上一年度经营额百分之五的罚款,即罚款2505万元。
  
  “无论国资还是民营公司,‘五虎’或多或少都被罚过,无一幸免。”杨常新坦言。
  
  除了特许业务范围的扩张,燃气公司收入来源的两个组成部分——配气价格和初装费也曾出现了偏高问题。
  
  初装费方面,居民用气一般由政府定价,工商业则是燃气公司与用户洽谈决定。据了解,成本控制较好的燃气公司可以在居民用气环节获得超过50%的利润;工商业则会权衡配气收入与初装费,毕竟工商业用户的选择更多,但如果必须用气,议价权也相对薄弱。
  
  在油气体制改革的大背景下,有业内人士曾建议,将城镇管道配气业务上收至省级管网,统一实行成本监审,但由于城市燃气公司已经形成多元化投资,股权结构复杂,几乎不存在重新整合的可能性。
  
  2.呱呱坠地的增量配网“底色”
  
  和城市燃气相比,增量配网试点项目应用特许经营似乎是一张白纸,而它却有着自己不可忽视的特质。
  
  2016年10月,国家发改委、国家能源局印发《有序放开配电网业务管理办法》,正式启动增量配电业务改革。随后,国家密集出台十余项政策文件,对试点范围、配电价格、存量资产处置等进行明确。
  
  对于地方政府来说,增量配网改革能解决两个问题:一是终端用户用能质量提升和综合用能价格下降;二是实现对电网成本和收益的规范监管。
  
  和燃气管道类似,增量配网也希望实现比照和促进投资的目标。
  
  在政府对自然垄断型企业的监管中,往往因为其垄断属性而遇到信息不对称的挑战,难以判断哪些成本是合理的,哪些是不合理的。不从内部挖掘信息,而是通过外部信息收集找到标尺去监管对象,能够有效解决这个问题。
  
  另一方面,在工业园区建设之初,如果引入社会资本投资建设配电资产,还能进一步减少政府的财政资金投入,同时降低既有基础设施与用户需求不匹配的程度。
  
  与城市燃气兴起时的形式类似,无论国企还是民营,当地政府的支持是巨大的竞争优势,而获得支持最稳定的方式就是由当地政府投资平台控股或参股,组成合资公司。
  
  但据首批参与申报增量配网试点的主体回忆,最开始时没有具体的流程,每一步都需要自己去摸索试探,由于信息不透明,不少项目的股东结构具有一定的偶然性,且并非所有项目都通过公开招标确定业主。
  
  2018年10月18日,国家发改委发布《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》,要求尚未确定业主的增量配电项目必须通过公开招标等市场化方式确定项目业主,落实向社会资本放开增量配电业务的要求,不建议电网企业或当地政府投资平台控股。2019年1月5日相关部委再次发文强调,尚未确定业主的试点项目,地方政府部门不得直接指定试点项目业主,任何企业不得强行要求获取试点项目控股权,不建议电网企业或当地政府投资平台控股试点项目。
  
  地方政府的电力主管部门首次在配电环节引入竞争,对于设置何种机制,制定什么样的标准,具体如何执行等缺乏参照物。直到第四批试点项目申报时,制度才基本成型,信息公开披露,市场主体理性参与。
  
  一位地方能源主管部门的官员曾坦言,电网对规划、建设标准、技术细节等轻车熟路,而增量配网要引入新的投资者则鲜有经验可循,只能等“先行者”趟出一条路来。
  
  重庆就是“先行者”之一。
  
  eo曾报道过,2017年11月,国家发改委、国家能源局召开的电力体制改革座谈会上,重庆说了三点经验:一是以特许经营引入竞争,二是在增量配网实行激励性监管,三是电价制定采用招标定价法。市场化招标、特许经营模式随后在诸多全国其他地区的增量配网项目中得以应用。
  
  国家发改委2019年3月发布的最新通告称,截至2019年1月31日,第一批试点已有20个项目开工建设,5个项目建成投产,12个未确定业主,23个确定业主但未划定供电区域,28个已完成前置程序但仍未开工建设;第二、三批试点有62个确定业主,13个取得电力业务许可证,8个开工建设。
  
  试点项目的推进离“遍地开花”还有一定距离,但部分项目采用的制度模式已初见雏形。对比城市燃气,增量配网因其发育环境、发端时间、行业属性等特色,在引入特许经营时或许有条件做出更加周密、成熟的考虑,以避免城市燃气所遭遇的磕磕碰碰。
  
  3.后来者优势构想
  
  对于自然垄断行业,经济学理论中有两种基本的治理路径,一是政府承认其独家垄断地位,剥夺自由市场下企业通常享有的定价权,由政府在核定企业合理成本的条件下,实行政府定价,这也是西方市场经济国家早期对自然垄断行业的管制思路;二是前一种管制思路的“进阶版”——通过特许经营模式在自然垄断行业中引入竞争,采用特许权投标优选企业,而优选标准很大程度上取决于更低的报价,因此能把垄断定价取得超额利润的风险耗散掉。
  
  浙江财经大学中国政府管制研究院徐骏曾撰文分析,第二种路径相对于第一种的优势在于,政府定价模式下,企业与政府之间是存在信息不对称的,政府定价部门不了解企业真实的成本,企业也有虚报成本的动机。而在特许经营模式下,政府不需要掌握企业的成本信息,企业在特许权投标过程中的竞价自然会显露出未来预期的成本信息,因此节省了政府定价的有关行政开支。
  
  而燃气领域现行的模式是“默认垄断+政府定价”和“特许权投标+特许经营”两者的混合体。这种“混搭”模式既无法发挥特许权投标耗散垄断超额利润的作用,同时又带来了特许经营合同不完备带来的再谈判和纠纷解决成本。从这个角度上看,特许经营+政府定价由于违背的经济学理论中最基本的逻辑关系,是一种制度成本较高的行业管制方式。
  
  电力行业则有另外一套体系,包括延续至今的电力业务许可制度,新一轮电力改革后的输配电定价成本监审制度等。
  
  徐骏指出,在配网领域采用特许经营模式,特许经营协议中不能简单规定执行政府定价,需要将相关监管规定纳入协议当中。
  
  2017年,国家发改委发布的《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》称,招标方式确定投资主体的配电网项目,采用招标定价法确定配电价格。竞标主体应同时做出投资规模、配电容量、供电可靠性、服务质量、线损率等承诺。政府相关主管部门对合同约定的供电服务标准等进行监管和考核,没有达到约定标准的,相应核减配电价格。
  
  不过,负责监管和考核供电服务标准的是国家能源局及其派出机构,而在简政放权大背景下,许多地区的配电定价权已从省级下放到地级以上市政府。在增量配网试点中采用特许经营模式,招标及后续运营中,综合考虑供电服务标准及价格的目标能否实现在一定程度上还要看政府部门间的协调效果。
  
  管制与竞争业务的分离也是特许经营良性起步的关键之一。
  
  林须忠指出,英国等西方国家在自然垄断环节引入特许经营制度,管道投资运营与终端产品销售是分离的,只有管道的投资运营被授予特许权,而终端产品销售则是允许充分竞争的。
  
  他这样描述城市燃气的理想状态:燃气经营商可继续保留特许经营权,独家建设城镇燃气管网,并排他性地拥有对居民和公用性质用户供气的权利。但要放开工业供气、汽车加气等燃气经营板块的市场准入。大型终端用户可以直接从气源方购气,由城镇管网提供代输服务并收取管输费,管输费要考虑到对特许经营权投资的补偿。
  
  这实际上遵循的是基础设施的公平开放原则。纵观美国等早年进行电力市场化改革的国家,诸多规则、措施都是围绕这一核心展开的。中发9号文也强调,电网企业应无歧视地向售电主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务。
  
  具体到配电环节,取得配网投资经营权的企业应向售电公司及其用户公平开放网络。诸如分布式电源的投资运营、用户侧储能设备系统等均不应纳入特许经营范围,其产权归属与工程施工等应通过竞争发现最优解。
  
  但部分追求更高盈利目标的运营商恰恰需要在管道、网络之外开展多元化业务,他们当初投资配电“瞄准”的就是终端用户的用能行为,站在政府培育新主体的角度,这也是关键所在,如何平衡利弊或将成为未来配电环节新的博弈点之一。
  
  而反垄断执法趋严对特许经营将起到一定的正面约束作用。
  
  eo曾报道过,2013年以来,国家工商总局公布了至少56个“竞争执法公告”,与能源相关的共有7个,涉及液化石油气、城市燃气、供电等多领域,尤其是油气行业,近年来已发生多起相关案件。但长期以来,《反垄断法》依然被学界批评法权分散,执法力度弱。2018年以前,《反垄断法》的执法权分散在国家工商总局、国家发改委和商务部三个部委中,政府机构改革后,国家市场监督管理总局成立,《反垄断法》的执法力度加强被广泛期待。
  
  业界有专家明确指出,改革的最终目的是让终端用户拥有更多服务和产品的选择权,提升供给与需求的适配度,若是简单形成“小垄断”局面,特许经营期可长达30年甚至更久(若平稳运行且到期不更换),终端用户依然会面临选择权被剥夺的风险。只有监管到位、真正实现网运分离才会优于现状。
  
  eo记者 姜黎
返回  >